Setiap kali muncul peraturan baru, pertanyaan klasik soal keabsahan hampir selalu mengemuka. Aturan ini sesuai dengan hierarki peraturan dalam Pasal 7 Undang-Undang No.12 Tahun 2011 nggak sih? Seolah-olah, hanya peraturan yang tercantum secara eksplisit dalam pasal tersebut yang boleh hidup dan memiliki daya ikat.
Pasal 7 Ayat (1) ini memang mengatur tata urutan (hierarki) peraturan perundang-undangan di Indonesia, mulai dari UUD 1945 hingga peraturan daerah. Namun, hierarki ini bukan satu-satunya pintu masuk untuk menilai keabsahan peraturan perundang-undangan.
Faktanya, peraturan-peraturan yang tidak tercantum dalam hierarki, mulai dari Peraturan Menteri, Peraturan KPU, hingga Peraturan Bank Indonesia, semuanya hidup, dipatuhi, bahkan menjadi tulang punggung penegakan hukum.
Aturan “Di Luar Hierarki” yang Nyatanya Sangat Mengikat
Pembentuk undang-undang sendiri tidak pernah bermaksud menjadikan Pasal 7 Ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 sebagai pagar absolut. Cara pandang semacam ini memang terlihat rapi, tetapi justru berisiko menyesatkan. Hal ini dapat dilihat secara jelas dalam Pasal 8 UU No. 12 Tahun 2011.
Pasal 8 Ayat (1) mengakui keberadaan jenis peraturan perundang-undangan selain yang disebut dalam hierarki Pasal 7 Ayat (1). Lebih jauh lagi, Pasal 8 Ayat (2) menegaskan bahwa peraturan-peraturan tersebut tetap memiliki kekuatan hukum mengikat, sepanjang diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi atau dibentuk berdasarkan kewenangan.
BACA JUGA: JUDICIAL REVIEW: MK DAN MA SAMA-SAMA MENGUJI, NAMUN PADA TINGKATAN YANG BERBEDA
Berbagai aturan yang tidak tercantum dalam Pasal 7 UU No.12 Tahun 2011 justru memegang peran yang krusial. Prakteknya, kita menemukan berbagai aturan yang posisinya seringkali diperdebatkan, tetapi keberlakuannya nyaris tidak tergantikan. Peraturan Bank Indonesia (PBI), Peraturan Otoritas Jasa Keuangan (POJK), Peraturan Komisi Pemilihan Umum (PKPU), Peraturan Bawaslu, hingga Peraturan Mahkamah Konstitusi.
Aturan-aturan ini lahir dari lembaga yang secara konstitusional atau berdasarkan undang-undang diberikan kewenangan khusus untuk mengatur bidang tertentu. Peraturan Komisi Pemilihan Umum (PKPU) merupakan contoh konkret yang mengatur setiap tahapan penyelenggaraan pemilu mulai dari pencalonan, kampanye, hingga pemungutan dan perhitungan suara diatur. Meskipun PKPU tidak tercantum dalam hierarki Pasal 7, tidak ada keraguan bahwa PKPU memiliki daya ikat yang kuat.
Hal serupa berlaku terhadap peraturan menteri. Dalam praktik administrasi negara, peraturan menteri justru paling sering bersentuhan langsung dengan masyarakat. Banyak norma operasional, teknis dan prosedural yang tidak mungkin dituangkan secara rinci dalam undang-undang atau peraturan pemerintah, sehingga pengaturan lebih lanjut diatur dalam peraturan menteri.
Demikian pula dengan peraturan kepala daerah, seperti peraturan gubernur, peraturan bupati dan peraturan wali kota. Selain Perda yang dibentuk bersama DPRD, kepala daerah juga diberi kewenangan untuk menetapkan peraturan dalam rangka menjalankan urusan pemerintahan daerah. Tanpa regulasi di level ini, otonomi daerah akan kehilangan makna praktisnya.
BACA JUGA: CURKUM #162 APAKAH SEMUA PERATURAN PERUNDANG-UNDANGAN ADA NASKAH AKADEMIKNYA?
Kewenangan Lebih Penting dari Daftar
Untuk memahami kedudukan aturan-aturan tersebut, pendekatan yang tepat bukanlah bertanya, “Masuk hierarki atau tidak,” melainkan “Dibentuk berdasarkan kewenangan apa?” Selama aturan tersebut dibentuk oleh lembaga yang berwenang dan tidak bertentangan dengan peraturan yang lebih tinggi, maka ia sah dan mengikat.
Di sinilah asas keabsahan bekerja, bukan semata-mata daftar hierarki formal. Pendekatan berbasis kewenangan tersebut tidak berhenti pada tataran teoritis, melainkan tercermin pula dalam praktik penegakan hukum.
Mahkamah Agung beberapa kali menguji peraturan yang tidak tercantum dalam Pasal 7 UU No.12 Tahun 2011. Misalnya, pengujian Peraturan Menteri atau PKPU melalui mekanisme judicial review di MA. MA tidak pernah membatalkan suatu peraturan hanya karena ‘tidak ada dalam hierarki.’ Yang diuji adalah apakah peraturan tersebut melampaui kewenangan atau bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang lebih tinggi.
Kasus pengujian PKPU terhadap Undang-Undang Pemilu menunjukkan bahwa PKPU tetap diakui sebagai peraturan yang sah, tetapi dapat dibatalkan jika substansinya menyimpang dari norma yang lebih tinggi.
Pengakuan terhadap keabsahan aturan di luar hierarki formal tersebut juga berkaitan dengan fungsi praktis dalam sistem hukum. Sebagian besar aturan di luar hierarki formal berfungsi sebagai lex specialis atau aturan teknis untuk menjabarkan norma umum. Tanpa aturan-aturan ini, hukum justru berpotensi tidak dapat dijalankan secara efektif.
Bayangkan jika seluruh detail teknis pemilu, perbankan atau pelayanan publik harus dimuat dalam undang-undang. Selain tidak efisien, hal itu juga bertentangan dengan kebutuhan regulasi yang adaptif dan responsif.
BACA JUGA: 3 LANDASAN PENTING DI BALIK PEMBENTUKAN UNDANG-UNDANG
Jangan Terjebak Formalisme
Pada akhirnya, perdebatan mengenai aturan yang tidak tercantum dalam tata urutan peraturan perundang-undangan seharusnya tidak berhenti pada soal, “Ada atau tidak ada di Pasal 7.” Kedudukan aturan yang tidak tercantum dalam tata urutan peraturan perundang-undangan bukanlah masalah eksistensi, melainkan soal kewenangan dan kesesuaian norma.
Pasal 8 UU No. 12 Tahun 2011 sendiri telah memberikan dasar pengakuan yang tegas. Hukum tidak mengenal kekosongan hanya karena suatu norma tidak tercantum dalam daftar. Memahami hukum sebagai sistem yang hidup menuntut kita melihat lebih jauh dari sekadar daftar.
Kita dituntut untuk mengandalkan logika dalam melihat kewenangan, fungsi pengaturan dan tujuan hukum itu sendiri.
